神農(nóng)架國家公園管護人員在森林資源二類清查行動中穿越陰峪河大峽谷。
劉 鵬攝
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“一只野生動物，跑到自然保護區(qū)里去了，歸保護區(qū)的森林公安管;跑出來了，歸林業(yè)的森林公安管;跑到濕地去了，歸濕地的公安管……”過去，各種自然保護地范圍相互交叉、多個管理機構(gòu)并行，類似問題讓神農(nóng)架管理部門頗為頭疼。
神農(nóng)架國家公園體制試點區(qū)分布著世界級、國家級和省級共11種類型的保護地，能否構(gòu)建統(tǒng)一高效的管理體制，將是關(guān)乎其試點成敗的關(guān)鍵所在。
“一山有四季，十里不同天。”秋天的早晨，走在湖北神農(nóng)架國家公園，周圍是茂密的原始森林，時而霧氣騰騰，時而陽光普照。
神農(nóng)架位于湖北省西北部，平均海拔1700米，現(xiàn)有森林面積25萬公頃，生長著高等植物3900多種，棲息著金絲猴、金錢豹等78種珍稀野生動物。作為我國唯一以“林區(qū)”命名的行政區(qū)，神農(nóng)架是全球中緯度地區(qū)保存較為完好的原始林區(qū)，是三峽水庫、南水北調(diào)中線工程丹江口水庫的綠色屏障和水源涵養(yǎng)地，生態(tài)地位舉足輕重。2016年5月，神農(nóng)架國家公園體制試點方案獲批。同年11月，神農(nóng)架國家公園管理局掛牌成立，正式進入國家公園體制試點實施階段。
能否構(gòu)建統(tǒng)一高效的國家公園管理體制，是關(guān)乎試點成敗的關(guān)鍵所在
“一只野生動物，跑到自然保護區(qū)里去了，歸保護區(qū)的森林公安管;跑出來了，歸林業(yè)的森林公安管;跑到濕地去了，歸濕地的公安管……”過去，這樣的問題，讓神農(nóng)架管理部門頗為頭疼。
“別看試點區(qū)只占神農(nóng)架林區(qū)總面積的35.97%，但在這1170平方公里的土地上，分布著世界自然遺產(chǎn)地、國家級自然保護區(qū)、國家濕地公園、省級風景名勝區(qū)等11種類型的保護地，級別上有5個世界級、4個國家級、2個省級。”神農(nóng)架國家公園管理局副局長王文華介紹，試點區(qū)是神農(nóng)架地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)最完整、核心資源集中分布的精華區(qū)，過去由于各種自然保護地范圍相互交叉、多個管理機構(gòu)并行，一些區(qū)域“都管都不管”，一定程度上影響了保護質(zhì)量。
湖北省人大法制委員會原主任委員喬余堂介紹，根據(jù)建立國家公園體制總體方案有關(guān)精神，國家公園應當整合組建統(tǒng)一管理機構(gòu)，由一個部門統(tǒng)一行使國家公園自然保護地管理職責，解決現(xiàn)有保護地交叉重疊、多頭碎片化管理的問題。是否能構(gòu)建統(tǒng)一高效的神農(nóng)架國家公園管理體制，是關(guān)乎試點成敗和保護效果的關(guān)鍵所在。
按照建立國家公園體制總體方案有關(guān)精神，神農(nóng)架國家公園體制試點區(qū)整合了11個自然保護地，同時整合了原神農(nóng)架國家級自然保護區(qū)管理局、大九湖國家濕地公園管理局機構(gòu)職責，以及神農(nóng)架林區(qū)林業(yè)管理局有關(guān)國家森林公園的保護管理職責，組建神農(nóng)架國家公園管理局，實現(xiàn)了一個保護地、一個管理機構(gòu)、一套班子管理。
現(xiàn)在，參照資源分布、山水格局、行政邊界條件，神農(nóng)架國家公園體制試點區(qū)劃分為大九湖、神農(nóng)頂、木魚和老君山4個管理區(qū)，建立了“局機關(guān)—管理處—管護中心”三級體系，實現(xiàn)扁平化、網(wǎng)格化管理。
據(jù)了解，管理局已制定生態(tài)保護與管理、科學研究與科普教育、機關(guān)運行管理三大類66項工作制度。目前，正探索建立更加嚴格、科學的資源管護考核機制，編制神農(nóng)架國家公園專項規(guī)劃等文件。
“職務(wù)少了幾個字，擔子卻重了不止一倍。”從神農(nóng)架大九湖國家濕地公園管理局局長到神農(nóng)架國家公園管理局副局長，王文華坦言，“國家公園體制試點以來，試點區(qū)內(nèi)實行自然資源全面監(jiān)控，保護力度加大。”不過，試點工作任務(wù)艱巨，能否如期完成，如何處理好保護與發(fā)展的關(guān)系，使本地居民生活水平不因保護而降低并能持續(xù)改善……這些問題也讓他“壓力山大”。
出臺專門保護條例，為實現(xiàn)“最嚴格的保護”提供保障
在神農(nóng)架國家公園科學研究院大龍?zhí)督鸾z猴基地附近，一棵“參天古樹”呈倒臥狀橫跨道路兩側(cè)，形成一座天然拱橋。這是為了方便金絲猴等野生動物遷徙，今年6月剛剛竣工的生物廊道。
“類似這樣的野生動物通道，神農(nóng)架還有20余處，與周邊環(huán)境融合得恰到好處，建造成本比一般橋梁要高不少。”神農(nóng)架國家公園管理局副局長李純清介紹，它們是神農(nóng)架國家公園試點工作開展以來，“實行最嚴格的保護”，回歸自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性的寫照。
“試點區(qū)內(nèi)禁止一切狩獵捕撈活動，連揭草皮、撿鳥蛋也不允許。”王文華說，同時禁止新建、改建、擴建礦產(chǎn)資源開發(fā)、水電等項目，否則將責令限期拆除、生態(tài)修復，沒收違法所得，并處50萬元以上150萬元以下罰款。
今年5月1日起，《神農(nóng)架國家公園保護條例》(以下簡稱《條例》)正式施行?！稐l例》根據(jù)“國家戰(zhàn)略，省級實施”的理念，著力處理湖北省與神農(nóng)架林區(qū)、神農(nóng)架林區(qū)與國家公園管理機構(gòu)、國家公園管理機構(gòu)與各類自然保護地管理機構(gòu)等方面關(guān)系，厘清各自權(quán)責。
《條例》規(guī)定，湖北省人民政府設(shè)立的神農(nóng)架國家公園管理機構(gòu)負責統(tǒng)一履行神農(nóng)架國家公園內(nèi)生態(tài)保護、自然資源資產(chǎn)管理、特許經(jīng)營管理等行政管理職責，其權(quán)力清單和責任清單由省人民政府制定;國家公園管理機構(gòu)履行神農(nóng)架國家公園范圍內(nèi)資源環(huán)境綜合執(zhí)法職責，依法集中行使行政處罰權(quán);國家公園管理機構(gòu)統(tǒng)一履行神農(nóng)架國家公園內(nèi)現(xiàn)有的各類自然保護地管理職責。
根據(jù)《條例》規(guī)定，神農(nóng)架國家公園劃分為4個功能區(qū)，嚴格保護區(qū)和生態(tài)保育區(qū)占總面積93.3%，禁止一切開發(fā)建設(shè)和人為干擾活動，而游憩展示區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)只占6.7%，僅允許有限的旅游和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。《條例》實施后，神農(nóng)架傳統(tǒng)六大景區(qū)，有5個在“限流”之列。
試點進一步推動“木頭經(jīng)濟”向“綠色經(jīng)濟”轉(zhuǎn)變
見到木魚鎮(zhèn)青天袍民俗山莊“莊主”林庭洪時，他正帶著員工在一片茶園旁植樹。
“這是為過去還債。”林庭洪說，多年前，他曾因濫伐林木獲刑，回家后，正好趕上國家在神農(nóng)架推行天然林保護和退耕還林工程，便種起了藥材、果樹和茶樹，規(guī)模很快擴大到80余畝。神農(nóng)架國家公園體制試點后，木魚鎮(zhèn)部分區(qū)域被劃為游憩展示區(qū)，林庭洪又瞄準了觀光農(nóng)業(yè)?，F(xiàn)在，他的高山茶園一年純利潤70多萬元，帶動40多人就業(yè)增收。
今年8月，神農(nóng)架林區(qū)通過國家專項評估檢查，正式退出國家級貧困縣。從2000年左右開始，神農(nóng)架率先在湖北停止木材商品性采伐，國家公園體制試點改革進一步推動“木頭經(jīng)濟”轉(zhuǎn)向“綠色經(jīng)濟”。
有一組數(shù)字：林區(qū)森林覆蓋率從5年前的88%上升到92.6%，直接受益于旅游產(chǎn)業(yè)的人口比例達70%，經(jīng)濟效益與生態(tài)效益相得益彰。
2012年，為保護大九湖國家濕地公園，457戶1800多名當?shù)剞r(nóng)民陸續(xù)搬出嚴格保護區(qū)，遷到山下20公里外的坪阡古鎮(zhèn)。國家公園體制改革后，大九湖濕地公園實施封閉管理，景區(qū)內(nèi)停止一切住宿、餐飲服務(wù)，禁止私家車進入，進入景區(qū)前統(tǒng)一換乘游覽車。這樣一來，坪阡成為游客住宿、用餐、購物的首選地，帶火了這里的農(nóng)家樂。
“農(nóng)戶搬下來后，各方面成本確實有所提高。”大九湖管理處副主任黎宏林介紹，神農(nóng)架國家公園管理局探索生態(tài)補償機制，從2015年開始對大九湖生態(tài)移民搬遷戶實行“以電代柴”補貼，每戶每年3000元。同時，管理局為轄區(qū)社區(qū)提供生態(tài)管護崗位，累計聘用了轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民生態(tài)管護員700名，主要參與巡護管理，每人每年補貼4800元。
神農(nóng)架國家公園管理局總工程師鄭成林說，對于那些仍存僥幸心理，在嚴格保護區(qū)和生態(tài)保育區(qū)進行傳統(tǒng)開發(fā)甚至破壞性開發(fā)的行為，予以堅決打擊，形成震懾效果。
“我們已對轄區(qū)內(nèi)17個小水電實施生態(tài)放水全監(jiān)控，并逐步全面退出;關(guān)閉16家砂石廠，停止所有探采礦點開采;退出一些在不合適區(qū)域經(jīng)營的旅游企業(yè)……”鄭成林介紹，關(guān)停、退出的過程必然伴隨著陣痛，不能操之過急，要循序漸進，做好補償資金的申報、相關(guān)人員的安置等工作后再逐步退出。同時，《條例》也明確，“現(xiàn)有礦產(chǎn)資源開發(fā)、水電等項目應當有序退出，省人民政府應當明確退出時限、補償標準、資金來源等”。
推進國家公園建設(shè)，方方面面都需要花錢，錢從哪里來?
《建立國家公園體制總體方案》指出，要建立財政投入為主的多元化資金保障機制，構(gòu)建高效的資金使用管理機制。在探索多元化資金保障機制方面，神農(nóng)架國家公園也在嘗試。根據(jù)《神農(nóng)架國家公園體制試點建設(shè)白皮書》(2017年)，2017年試點資金到位超1.4億元，相比2016年度增加了77.4%。據(jù)了解，這些資金主要來源于省財政相關(guān)經(jīng)費，國家發(fā)改委及省發(fā)改委、財政廳、林業(yè)廳等單位的改革配套資金和補償、項目等資金。
“同時，我們已經(jīng)成立神農(nóng)架國家公園金絲猴保護基金會，未來還將探索建立更好的社會捐贈和公眾參與機制，吸納社區(qū)資金參與國家公園保護，真正實現(xiàn)‘國家所有、全民共享、世代傳承’。”王文華說。(范昊天)
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