編者按：清宮戲是國劇市場上長盛不衰的題材，不論正劇還是戲說，頻頻占據(jù)話題榜前列。電視機前的觀眾朋友們身臨其境，一會兒隨著皇帝陛下君臨天下，一會兒跟著一眾后妃殊死宮斗。在此過程中，著實增長了不少關于清代軍國大事、職官制度、詩書禮樂、宮廷家具、器物、食貨、服飾等各方面的知識。幾乎在所有清宮戲里，都能看到大臣上奏、皇帝批閱的戲碼，《文匯學人》在此刊發(fā)一篇與此相關的文章，詳細介紹清代政令傳達的知識。
晚清朱批和上諭的重大改變
清代的重要政令，主要通過兩種方式傳達：一是君主在臣工奏摺上的朱批;一是另寫的上諭。一般來說，朱批是君主的親筆，偏向口語化，內(nèi)容較為簡單，批答后交還上奏人執(zhí)行。而上諭則部分是針對奏摺的長篇答復——朱批無法全寫，故須另外擬旨;還有一部分則是宣布某項政令，而未必針對特定的奏摺。朱批在體裁不如上諭工整，內(nèi)容也不如上諭翔實。不過，在奏摺興起的初期，即康雍時代，君主往往青睞這種直接對話式的長篇朱批。到了清朝中期之后，軍機處這一秘書機關的作用逐漸凸顯，稍微繁難的意見，都由君主口授大意，交軍機大臣、軍機章京擬定，再由君主覆審后發(fā)出。
除去側重禮儀及外事的敕、詔、制、誥等文書，與日常政令相關的上諭可分為三類，都是由軍機處擬定：第一類是公開的“明發(fā)”，格式是“某年月日內(nèi)閣奉上諭……”。第二類是寄送某個特定對象的“廷寄”，格式是“軍機大臣字寄某人，某年月日奉上諭……”，廷寄的承旨人是軍機大臣，即皇帝身邊的大秘書，經(jīng)軍機大臣直接密寄相關責任人，該責任人一般身在外地。第三種叫做“交片”，對象是京中部院衙門，格式是“交某機構，軍機大臣奉旨……”。按照《大清會典》的說法，交片是軍機處行文的一種，但實則為軍機處傳達給京中部院的諭旨(昆岡等修：《大清會典(光緒朝)》卷30，《續(xù)修四庫全書》第794冊，上海古籍出版社，2002年，第274頁)。
不管是朱批還是上諭，都是君主意志的體現(xiàn)：親筆的朱批固不用說，由軍機處草擬的明發(fā)、廷寄、交片上諭，其中提到的內(nèi)閣、軍機處都只是承旨單位，而授命者當屬君主無疑。這一模式被清人看作避免大權旁落的法寶，在與歷朝制度比較時，成為清人頗感自豪的制度優(yōu)勢。但是在晚清時期，無論是朱批還是上諭，在形式上都發(fā)生了重大改變。有一些變化，似無關宏旨;有一些則影響著權力結構和制度的走向。
制度的變化，緣起于1861年，讓我們從那一年開始說起。1861年的辛酉政變，早已為后人耳熟能詳。政變后產(chǎn)生出垂簾聽政和議政王議政的新體制，也改變了原來的政令產(chǎn)生方式。
1861年8月初，避暑山莊里因憂懼而病倒的咸豐皇帝，已無法批閱奏摺。可是，大小國事不能積壓，尤其面對太平天國和英法聯(lián)軍造成的交困之局，軍國大事的處置間不容發(fā)。咸豐帝并不能像小說野史講的那樣，把手中的朱筆交給妃子。8月2日(六月二十六日)，病榻上的咸豐帝收到奏摺后，不再像從前那樣批摺下旨，而是將奏摺交給行宮的御前大臣、軍機大臣閱覽，讓他們將批閱意見以及詳細的擬旨寫成簽條，夾在奏摺中上呈。等到他們返回意見后，咸豐帝基本上照單全收，并未做太大的改簽。這種由親信大臣擬批和擬旨、君主簡單確認的模式一直持續(xù)了20天，直到22日皇帝駕崩。
在這之后，根據(jù)咸豐帝的遺詔，載垣、端華、景壽、肅順四位御前大臣，穆蔭、匡源、杜翰、焦佑瀛四位軍機大臣共八人“盡心輔弼，贊襄一切政務”，也就是擬批奏摺，處理日常政務(中國第一歷史檔案館編：《咸豐同治兩朝上諭檔》第11冊，第263頁)。擬批和擬旨的意見，由贊襄政務大臣以奏片和清單的形式上呈，交給慈安太后和小皇帝(由生母慈禧太后代)在首尾鈐蓋“御賞”與“同道堂”兩枚圖章進行確認，然后再
將批示意見抄錄在奏摺末尾，將擬旨發(fā)出。因此，臣工奏摺的批示格式也發(fā)生了改變：原有的朱批改為墨批，批示前加注“軍機處贊襄政務王大臣奉旨”字樣;廷寄諭旨格式也相應地改為“軍機處贊襄政務王大臣字寄某某，某年月日奉上諭”字樣(《咸豐同治兩朝上諭檔》第11冊，第274頁;如圖2)。時間不長，一個多月后，辛酉政變發(fā)生，恭親王奕訢被授為“議政王”，在軍機處行走，實際上取得了領班軍機大臣的地位。于是，朱批格式抬頭改為“議政王軍機大臣奉旨”字樣，而廷寄諭旨則相應改為“議政王軍機大臣字寄”字樣(《咸豐同治兩朝上諭檔》第11冊，第379、381頁;如圖3)。
在這里，我們需要注意幾個細節(jié)：首先是奏摺的批示。君主親自掌權時，使用朱筆自己批示，而贊襄政務大臣體制下，是由八位大臣代為批示，只能用墨筆，朱批和上諭都采用某某奉旨字樣，這表明，無論批示還是擬旨，都是發(fā)自君上之意，只不過交由贊襄政務大臣握筆而已。在議政王軍機大臣制度下，同樣如此。
第二是名稱中的次序問題。贊襄大臣體制下，擬批擬旨使用“軍機處贊襄政務大臣奉旨/字寄”字樣，軍機處與贊襄政務大臣合稱，形成了一個政治集團，這個集團排斥掉在京的軍機大臣文祥，由行在軍機大臣和非軍機大臣的贊襄政務大臣組成。在這個集團的排序中，身為皇親國戚的載垣、端華、肅順、景壽顯然地位高于軍機大臣們，但軍機處卻排列在贊襄政務大臣之前，這說明這個集團接續(xù)原有的軍機處承旨擬旨的功能。而政變之后的擬批擬旨使用“議政王軍機大臣奉旨”字樣，則以議政王凌駕于軍機大臣之上，授予了議政王首席軍機的地位。
兩個體制看似相近，且議政王從形式上權力更大，事實上則并非如此，關鍵就在于對“奉旨”兩個字的理解。兩個體制之下，王大臣擬批奏摺都要加上“奉旨”字樣，說明批示意見來自于上。但是，小皇帝顯然不具備獨立的意志，對“旨”的理解就出現(xiàn)了分歧。兩宮皇太后自然認為，她們在擬批和擬旨的意見上鈐印，這意味著審核，意味著代為下旨，但是贊襄政務大臣卻認為，他們輔佐幼主，“贊襄一切政務”，是政策的制定者，“請?zhí)罂催。嘞刀嘤嘀?rdquo;，鈐印只是一個簡單形式。在政變后的議政王體制之下，則有著明確規(guī)定：擬批及擬旨，必須秉承兩宮皇太后之意，并交給她們復核鈐印。也就是說，“奉旨”實為“奉懿旨”。兩種制度在誰擁有最后決定權這個重大問題上，存在著巨大差異。
1864年，兩宮皇太后垂簾聽政三年之后，對政務處理的操作已經(jīng)比較純熟，慈禧太后尋找借口，撤掉了奕訢的“議政王”頭銜。在這之后，奏摺的批閱格式變成了“軍機大臣奉旨”字樣，擬旨格式則變?yōu)?ldquo;軍機大臣字寄某，某年月日奉上諭”。這一局面一直持續(xù)到1873年初同治帝親政，從那時起，同治帝恢復了清代君主的正常權力，親自批閱奏摺，在軍機處輔助下擬定上諭并完成下發(fā)。但這種局面并未維持太長時間。1874年底，同治帝病重臥床，無法處理朝政。但奏摺必須及時批閱，國事不可一日積壓。在這種情形下，兩宮皇太后命皇帝最親近的人拿起朱筆，代替皇帝批閱奏?。好刻焓盏降臐M文奏摺，由皇帝的親叔恭親王奕訢請懿旨后代批;漢文奏摺，由皇帝的首席教師李鴻藻代批。而每日發(fā)下的各式上諭，則仍由軍機大臣請示懿旨后擬定。
時隔不久，同治帝病故，慈禧太后讓醇親王之子載湉過繼給咸豐帝“入承大統(tǒng)”，是為光緒帝。由于皇帝年幼，甫四歲，故王公大臣仍請兩宮皇太后垂簾聽政，由奕訢為首的軍機處輔佐政務，擬批和擬旨，具體做法是：奏摺的批閱，由軍機大臣請懿旨后擬定，交兩宮皇太后復審發(fā)下;上諭由兩宮皇太后面奉諭旨草擬，擬定后交兩宮皇太后復審發(fā)下。奏摺批閱，是由軍機大臣根據(jù)審定后的擬批意見，抄錄在奏摺結尾，且使用墨筆，內(nèi)容前加“軍機大臣奉旨”字樣(見圖4)。
這種局面一直持續(xù)到1887年光緒帝親政，從那時起，他開始使用朱筆批閱奏摺，并發(fā)下執(zhí)行;或口授大意，由軍機大臣草擬諭旨，處理國政。但這時只是訓練使用權力而已，兩年后，當皇帝完成大婚，慈禧太后才宣布“歸政”。根據(jù)皇帝本生父醇親王奕譞的設計，國事雖然由皇帝“親裁”，但每天主要的批摺意見及擬旨大意，都要抄錄給慈禧太后覆看備查。
1898年秋，慈禧太后宣布再次訓政，光緒帝成為傀儡，甚至帝位一度不保。但不管實際權力如何，奏摺仍是由他親自批閱(見圖5)，上諭格式也無任何異常。從形式上看，皇帝似乎大權在握，實則無論批摺還是擬旨，都要聽從慈禧太后的意見行事。
趙炳麟的三次上奏
1908年，光緒帝和慈禧太后先后死去，遺命小醇王載灃之子溥儀繼承大統(tǒng)，由載灃以攝政王身份監(jiān)國。因皇帝年幼，奏摺由攝政王直接使用朱筆批閱，上諭則由攝政王面諭軍機大臣草擬。當然，這個過程中也須照顧到隆裕太后意見。這時，關于政令的頒發(fā)，出現(xiàn)了一個新的變化。
原來，在光緒帝、慈禧太后仍在世的時候，清廷于1906年宣布“預備立憲”。有一位叫趙炳麟的御史在次年提出建議：恢復軍機處署名的制度。什么是軍機處署名制度呢?趙炳麟挖掘清代史實，征引了乾隆年間的兩個故事：一是1765年(乾隆三十年)，乾隆帝命令各省督撫在回復軍機大臣發(fā)出的廷寄時，不能籠統(tǒng)地寫此前“接準廷寄”，而應該將發(fā)出廷寄之人的名字寫上;1771年(乾隆三十六年)，乾隆帝命軍機處在發(fā)出廷寄諭旨時，寫明寄信人姓名：滿文寫福隆安，漢文則寫于敏中。從形式上看，乾隆帝兩次諭令都是要突出具體的承旨之人，強化軍機大臣個人的責任。趙炳麟把這個舊例拿出來，說成是“軍機處舊制亦令大臣署名”;另外，他又說，從各國慣例來看，“凡用人行政，必令大臣署名，任之專正以責之重”?；谝陨蟽牲c尤其是祖制，趙炳麟建議，申明舊制，“凡傳諭之事，無論為明諭、為密諭，皆署擬旨大臣銜名，以備考核”。
事實上，乾隆帝的兩個諭令都有著同一個背景：皇帝在外巡視，僅部分軍機大臣隨行。1765年那一次，乾隆帝正在江南巡察，軍機班底并未全數(shù)跟隨，所以，廷寄諭旨發(fā)出以及得到回復時，寫明承旨的軍機大
臣姓名，是為了清楚諭令之來由，以防出現(xiàn)假傳上諭的事故。1771年那一次，乾隆帝正在山東巡視，軍機大臣分成留京、隨駕兩部分，因此他要求發(fā)出諭旨時明確承旨之人。這并非是要凸顯軍機大臣的行政責任，而是消除假傳上諭的空間，監(jiān)督軍機大臣小心翼翼、原封不動地傳達上命。換句話說，這么做的根本目的是不給軍機大臣任何假公濟私、假傳上意的余地。而君主立憲國的政府大臣署名，是為了給自己制定的政策擔責，這與乾隆故事的立意背道而馳。趙炳麟試圖古為今用，可謂南轅北轍。他的建議上達后，慈禧太后留中不發(fā)，不給任何答復。
看到自己的政策建議沒有結果，趙炳麟在五天后又一次上奏，對軍機大臣署名做詳細闡釋，說“政府有責任、有監(jiān)督，功過不能假借，行政用人自必慎勉”，又說軍機處(政府)署名，“皆我舊制”，高宗、仁宗都實行之，“至恭親王輔政時始廢”。他建議，將上諭分四類編訂成冊，即明發(fā)、廷寄、交片、電諭，在每條下面寫清楚擬稿人姓名，發(fā)出上諭時，寫清楚承旨軍機大臣的銜名，不再模糊寫“軍機處交某衙門，某年月日奉上諭”字樣。并將檔冊交給御史查核，將來“一目了然，責無旁貸”，“但使明定責任、確立監(jiān)督，舊制亦有立憲之性質(zhì)”。讓軍機大臣在上諭上署名，即可明定責任，使舊制具備立憲性質(zhì)，這中間并無一定邏輯。因為一切圣旨出自上意，署名制度強化的是軍機大臣老實承旨的傾向，而并非對日常施政之責。權與責本就是相對應而產(chǎn)生，當行政權不在軍機大臣之手，自然就談不上相應的責任。要他們擔負起責任，就必須賦予相應的大權，而這在當時無疑是不可能做到的，所以，趙炳麟的奏摺再一次被留中不發(fā)。
到了1908年底，慈禧太后與光緒帝去世，新即位的皇帝年幼，其生父載灃以攝政王身份監(jiān)國。這個時候，趙炳麟第三次上奏，提出軍機處署名的事情。他再次講了乾隆三十年、三十六年兩次軍機大臣署名的“故事”，贊揚祖制：“推圣人立法之心，深鑒唐代之墨敕斜封、明室之口傳中旨，皆流弊無窮，故令承旨者，署具銜名，責有攸歸”，這是說，上諭署名是讓承旨之人有所警懼而不敢在擬旨時任意夾帶，是乾隆帝仿照前代的正確做法。但趙又說“東西國副署之制，亦同此意”，堅持把兩種性質(zhì)不同、現(xiàn)象近似的舉動等同起來。他建議，軍機大臣每日承旨發(fā)出的廷寄、交片，“亦應遵照乾隆時祖制，于諭旨之后，一一開具承旨銜名，部院督撫有應具摺覆奏者，應開寫某年月日接到軍機大臣某某等字寄奉攝政王傳旨等字樣”。
在兩次石沉大海之后，趙炳麟的建議終于得到了回應。九天后，內(nèi)閣等衙門遵旨議定監(jiān)國攝政王的相關禮節(jié)，其中一條就是上諭的鈐章和署名格式，詳細規(guī)定說：“凡有諭旨，均請攝政王鈐章，由軍機大臣署名，然后遵奉施行。至攝政王如有面奉之懿旨，一并由王署銜鈐章，軍機大臣仍均署名。”從此，奏摺仍是由攝政王朱批，但另文所寫的上諭，都由攝政王鈐章、軍機大臣全員署名(見圖6)。軍機處是君主秘書處，軍機大臣本就負責承宣諭旨。全員署名，畫蛇添足，實在有些不倫不類。梁啟超為此專門寫了一篇文章，題目是《軍機大臣署名與立憲國之國務大臣副署》，發(fā)表在1910年4月的《國風報》上，對兩者進行辨析。他說：“軍機大臣之奉上諭，則如寫字機器將留聲機器所傳之聲，按字謄出耳，而于紙末必綴一行云‘某機器所寫’，甚無謂也。”
相比于趙炳麟，梁啟超對清朝制度的了解，更為準確一些。他說：“我朝自雍正初元設軍機處，遂為一國大政之所從出，相沿至今垂二百年，顧未嘗有軍機大臣署名之制也，其有之則自今上皇帝御極以后始。”有人認為，軍機大臣署名類似于立憲國國務大臣副署政令，梁啟超則以為，這個實際上與中國古法一樣：“六朝唐、宋，凡詔敕皆由宰相署名，其所以必須署名之故，凡以證明詔敕之真，防宦官之濫傳中旨而已。”而軍機處如果真要對行政負責，必須具備相應的權力，故梁啟超又說：“以云新法耶，則署名之制，必須與組織完備之責任內(nèi)閣相依，而始顯其用。”(梁啟超：《軍機大臣署名與立憲國之國務大臣副署》，《國風報》第1卷第8期，收入《飲冰室合集》第3冊，《文集》25上，中華書局，1989年，第55-56頁)
比較梁啟超的論述后，趙炳麟的說法顯出了各種漏洞。首先，他所謂的軍機署名制度，“至恭親王輔政時始廢”，但實際上除了上文提及的乾隆帝因外出而未帶全軍機班底，故令軍機大臣在擬旨、接旨大臣在覆奏時寫明傳旨之人，其他時候，并無特別突出擬旨的軍機大臣的現(xiàn)象。至于軍機大臣署名，更是從未有過的事。趙炳麟之所以提出并不存在的署名“祖制”，最大的原因，恐怕還是想讓軍機大臣，尤其是奕劻、袁世凱不至于在傳旨時“夾帶私貨”。但這個制度一經(jīng)實施，卻引發(fā)了意想不到的風波。
彈劾軍機案
1910年，資政院正式召開常年會。按照院章，資政院可以議決國家歲出歲入預決算、稅法及公債議案、新法典及君主交議事
件。軍機處及各行政部院可派員到會，陳述政見，但不參與表決。如果資政院對行政事項有疑問，可咨文請求答復。如有不同意見，則可奏請圣裁。資政院取決公論，預備為日后成立上下議院的基礎。但資政院與軍機處及各行政部院之間并無監(jiān)督關系。這種關系讓雙方略顯尷尬。10月19日(九月十七日)，資政院常年會通過決議，向軍機處遞交說帖，質(zhì)問軍機處副署制度是否意味著對全國行政負責、憲政編查館是否掌握最高立法權?(《資政院第一次常年會第八號議場速記錄》，李啟成點校：《資政院議場會議速記錄》，上海三聯(lián)書店，2011年，第
54-55)只有厘清這一問題，才能明了資政院的地位以及資政院運作的意義，否則，徒有會議形式而無法監(jiān)督、彈劾行政，資政院即成為擺設。
資政院的說帖由易宗夔牽頭，此人生于1874年，曾與譚嗣同參與創(chuàng)立南學會，并在戊戌變法期間擔任《湘學報》編輯，后赴日本法政學堂留學。易宗夔通過說帖向軍機處提出有關權力劃分的質(zhì)詢。這個說帖名為“質(zhì)問”，卻使用“咨呈”這一對上級機構的行文格式。在說帖中，易宗夔問道：“本院(資政院)恭承明詔，為上下議院之基礎，議院則必有對待之機關負執(zhí)行之責任，議院則必有獨立之權限為法律之構成。本員為此遵章質(zhì)問：現(xiàn)在之軍機大臣采用副署制度，斷非署名敕尾而已，必當如各國之內(nèi)閣國務大臣負完全之責任。請問軍機大臣對于各部行政、各省行政是完全負責任，抑不完全負責任?”這就把署名的問題給挑明了。問題雖已拋出，卻無人能回答，因為軍機處并非孤立的行政機構，背后是君主大權，按照梁啟超的話來說，軍機處的工作好比是“寫字機器將留聲機器所傳之聲，按字謄出”，這其中的聲音，則源自君主，質(zhì)問軍機處就等于質(zhì)問君主。
緊接著，發(fā)生了另一件事。湖南巡撫楊文鼎決定發(fā)行公債，籌集新政資金。按理，涉及政府債務之事，中央交資政院議決，地方則交咨議局議決。但楊文鼎并未征詢湖南咨議局意見就自作主張。于是，資政院上奏請旨裁度。攝政王在接到奏摺后，讓軍機處下旨，說此次湖南發(fā)行公債，系奏經(jīng)度支部議準之件，該撫未先交咨議局議決，系屬疏漏，既經(jīng)部議奉旨允準，著仍遵前旨辦理。上諭后有軍機大臣奕劻、毓朗、那桐、徐世昌四人署名(《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第36冊，第383-384頁)。次日，易宗夔在咨議局常年會發(fā)表意見：“這回湖南公債事體請旨裁奪，現(xiàn)在已經(jīng)奉旨，一點處分都沒有。既有軍機大臣署名，應該處分而不加處分，我們須請軍機大臣出席說明理由。”(李啟成點校：《資政院議場會議速記錄》，第156頁)
11月22日，又發(fā)生了一件事。按照資政院院章，該院可以議決國家每年收支預決算、稅法及公債事件、新定法典及嗣后修改事件。但何謂議決?章程并未說明。按照清朝一般的政務運作規(guī)則，資政院須將議決事項寫成奏摺上陳請旨。具體到1910年，是由攝政王朱批，或者在軍機處輔助下，完成上諭草擬和下達。11月20日，資政院在議決云南鹽斤加價一事后，具奏請旨，隨后得到朱批：“督辦鹽務大臣察核具奏”;同時，資政院在議決廣西警察學堂招生辦法之后，也具奏請旨，隨后得到朱批：“著民政部察核具奏”。兩處批示諭旨，都附帶四位軍機大臣的署名與鈐印。(《政治公報》宣統(tǒng)二年十月二十日第1102號，第2-3頁)
在新當時體制下，資政院奏摺可能是載灃代行的朱批，并且很有可能是例行的批示;也有可能是軍機處擬旨后由載灃照準。從“祖制”而言，批示過程并無任何問題;但如果將其與立憲國政府比較，就顯示出問題了：資政院被看做是國會的基礎，與行政權分立。資政院議決事項，不能再交行政機構——督辦鹽務大臣、民政部議覆。這是行政權攘奪立法權，因此，議員們無法接受這一結果。又因為議員們無法質(zhì)問攝政王，而上諭后有軍機大臣的署名，于是，矛頭紛紛指向軍機大臣。
在11月22日資政院會議上，又是易宗夔對兩件奏摺的處理做出了激烈反應，他說：“資政院系立法機關，凡立憲政體之國，皆系三權鼎立，一種是立法，一種是司法，一種是行政。何謂三權鼎立?說是立法、司法、行政，都是獨立不能侵犯的，現(xiàn)在這兩道閣抄，就是對于本院所議決的云南鹽斤加價案與廣西巡警學堂案，一件交督辦鹽務處察核具奏，一件交民政部察核具奏，此系軍機大臣擬旨、軍機大臣副署。既是軍機大臣擬旨、軍機大臣副署，則軍機大臣有應負之責任。軍機大臣豈不知道這個立法機關是獨立的么?既然知道為獨立的機關，就不能將立法機關所議決的案子交行政部門去察核?？梢?，軍機大臣是侵資政院的權，違資政院的法了。”(資政院第一次常年會第二十號議場速記錄》，李啟成點校：《資政院議場會議速記錄》，第242頁)易宗夔建議依據(jù)《資政院院章》第二十一條“軍機大臣或各部行政大臣如有侵奪資政院權限或違背法律等事，得由總裁、副總裁據(jù)實奏陳，請旨裁奪”的規(guī)定，彈劾軍機處。與此同時，部分議員提出一面彈劾軍機處、一面奏請從速組織責任內(nèi)閣的建議(《資政院第一次常年會第二十號議場速記錄》，第245-246頁)。最終，彈劾軍機處案，以超議員數(shù)三分之二通過(《資政院第一次常年會第二十號議場速記錄》，第254頁。當天到會議員134人，贊成彈劾者112人)。
彈劾軍機案是新舊體制的一次沖撞。站在舊制度屋檐下，監(jiān)國攝政王代行朱批或者軍機處擬旨將政務奏摺交下職能部門議覆，這是循照舊例辦事，無可厚非;但衡之以新制度，行政機構將立法機構的議案再次發(fā)交行政部門審核，這讓議員們無法接受。在舊制度中，皇帝親裁大政，軍機處是最高行政權的秘書機構;在新制度下，資政院作為立法機構，要求與行政權并立，深層次的訴求，是將凌駕于它之上的皇權虛化，另立與之平行、可供監(jiān)督的責任內(nèi)閣。這就涉及到當時政體中最核心、也是清末預備立憲中最為棘手的問題——皇權。
彈劾奏摺上遞后，首席軍機慶親王奕劻領銜上奏，稱“才力竭蹶，無補時難”，請求辭去軍機大臣。12月18日，監(jiān)國攝政王使用最嚴肅的“朱諭”形式連下兩道上諭，回應正反雙方的奏摺。朱諭拒絕了軍機大臣的辭呈，同時嚴厲駁斥資政院的彈劾之詞。后一道上諭稱：“資政院奏大臣‘責任不明、難資輔弼’一摺，朕已覽悉。朕維設官制祿及黜陟百司之權，為朝廷大權，載在先朝《欽定憲法大綱》。是軍機大臣負責任與不負責任，暨設立責任內(nèi)閣事宜，朝廷自有權衡，非該院總裁等所得擅預。所請著毋庸議。”(《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第36冊，第475頁)很顯然，載灃已經(jīng)看到資政院彈劾的矛頭指向。在清朝制度中，親裁大政的皇權才是行政上的最高主導，軍機處不過負責承旨宣旨，質(zhì)問軍機處不負行政之責，實際上是在質(zhì)疑皇權的行政大權。所以，載灃才會以“朱諭”這種不經(jīng)中間環(huán)節(jié)、不許改易一字而直接下達指令的形式頒布上諭，目的在于一錘定音，明示該決定出自圣裁，宣告皇權不容質(zhì)疑。12月25日，攝政王發(fā)下上諭：命憲政編查館修正籌備立憲清單，并擬定新內(nèi)閣官制(《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第36冊，第490頁)。試圖讓責任內(nèi)閣真正分擔責任，舒緩皇權和皇室面臨的壓力。
1911年5月，新的內(nèi)閣官制頒布，成立以奕劻為首的內(nèi)閣，俗稱“皇族內(nèi)閣”。新的內(nèi)閣官制中，有專門的條款講到國務法令的署名問題，“法律敕令及其他關于國務之諭旨，其涉各部全體者，國務大臣會同署名;涉一部或數(shù)部者，由內(nèi)閣總理大臣會同該部大臣署名。”從形式上模仿君主立憲國國務大臣的署名制度(見圖7)。但是，署名并不意味著責任內(nèi)閣享有相應的行政大權，因為內(nèi)閣官制同時規(guī)定：內(nèi)閣總理大臣得隨時入對，各部大臣就所管事件得隨時會同內(nèi)閣總理大臣入對，或請旨自行入對。這個時候國事處理辦法，仍是由攝政王披覽奏摺，原有的軍機處雖然裁撤，但責任內(nèi)閣承擔起原軍機處的輔弼功能。責任內(nèi)閣中國務大臣的署名之權如果解釋為承擔相應責任，那么此時的責任內(nèi)閣無疑是有責無權，處境尷尬。
10月10日，武昌起義爆發(fā)，皇族內(nèi)閣隨后總辭，清廷命袁世凱組織新內(nèi)閣，攝政王退居王邸。袁世凱上臺后，奏請停止各衙門奏事，一般國務均以閣令行之。這樣一來，責任內(nèi)閣方真正負起責任——可以制定行政方略，同時，亦署名展示全責。從此，大臣的署名不再意味著充當君主忠實的傳聲筒，而是表明他們的施政之責。這就是袁世凱組閣一直到清帝退位詔書頒發(fā)這一時段，政令采用的基本格式。(李文杰)
(作者為華東師范大學歷史系副教授)
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